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生態環境損害賠償制度框架探究

中國環境報
胡靜 崔夢鈺
2019-12-20
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  ◆中國政法大學 胡靜 崔夢鈺

  我國生態環境損害賠償制度由2017年12月發布的《生態環境損害賠償制度改革方案》(以下簡稱《方案》)確立。一些地方結合法律實踐,如環境司法非?;钴S的江蘇省,對案源、鑒定評估、磋商、起訴、賠償金管理、損害修復、信息公開等都作出了較為詳細的規定。此外,山東、貴州等地也進行積極探索。

  盡管如此,生態環境損害賠償制度仍需在框架上加以統一和完善。本文在《方案》確立的框架下,結合我國目前制度及其實施環境,以地方探索為參考,借鑒與我國生態環境損害賠償制度具有類似功能機制的美國自然資源損害賠償制度,對生態環境損害賠償制度進行勾勒。

  生態環境損害索賠屬于行政機關的職責

  進行制度勾勒之前,需要對這一制度定性。我們認為,生態環境損害索賠屬于行政機關的職責。關于我國生態環境損害賠償制度的理論基礎,一般認為是憲法上的自然資源國家所有權。有學者認為國家所有權是管理權性質上的公權力,有學者認為自然資源國家所有權是一種雙重所有權,自然資源形式上國家所有,實質上全民所有。即便是以所有權為基礎,因為行政機關不是私產的代表而是公產的代表,作為公產所有權的行使者,其應受到法律的約束。

  在大陸法系的理論體系中,國家財產分為公產和私產。私產不直接服務于公益,而是通過擴大財產和為公共預算獲取收益間接服務于公益,如經營性國有資產,適用私法調整。公產分為公務用公產和公眾用公產。公務用公產是公權力機關自己使用服務于公共目的,如辦公大樓等。公眾用公產供公眾直接使用,這種使用原則上免費且自由。公眾用公產的管理者應當確保公眾用公產的使用秩序,使其處于供公眾使用的良好狀態。

  生態環境屬于公眾用公產,其具有生態功能,供公眾直接、免費和自由使用。作為行政機關,確保生態環境的生態功能自然屬于其職責。因此,無論是哪一種學說作為生態環境損害賠償制度的理論基礎,在承認行政機關作為權利主體正當性的同時,也都認為其不同于私法主體。

  生態環境一旦受到損害,行政機關應當依法救濟,不能隨便放棄和處分權益。要求責任人進行修復或者賠償是行政機關應該履行的職責,而且職責的履行應置于各種監督機制之下。在磋商層面,法院對磋商協議的司法確認以及磋商程序的合理公開都是對行政機關的監督。在訴訟中,行政機關不能對權利隨意放棄或者變更,應受到法院、檢察機關和公眾的監督。同時,在不同的救濟環節都應規定信息公開的方式,鼓勵公眾參與。

  生態環境部門“統一監督管理”有利于承擔協調者角色

  生態環境損害賠償權利人是省級、市地級政府。省級、市地級政府可指定相關部門或機構負責生態環境損害賠償的具體工作。在眾多的部門或機構中,確定承擔具體工作的主體,應考慮個案中生態環境損害的情況。如果生態環境損害涉及某個單一自然資源要素,如以水或土為主,可以考慮由具體的涉水或涉土的自然資源行政機關索賠。如果生態環境損害涉及的要素較多,則由具有協調功能的機構索賠更為科學合理。

  生態環境損害賠償的索賠主體是行政機關,這和美國的自然資源損害賠償制度類似。在普通法的公共信托原則之下,州被賦予對自然資源的托管權,可基于托管者身份提出賠償請求。制定法下托管者的范圍更廣泛,包括聯邦自然資源管理機構、各州州長委派的機構和印第安部族,他們可以基于托管者的管理權、所有權或控制權對自然資源的損害進行索賠。

  在美國聯邦立法的自然資源條款中,公民個體被排除在自然資源損害求償主體之外?,F有的聯邦托管機構包括農業部、商務部、國防部、能源部、內政部和其他被授權管理或保護自然資源的機構、印第安部族等。

  一項資源會涉及多個或多級托管者,此時如果允許多個托管者分別對損害進行索賠,很可能產生雙倍賠償問題。對此,美國一些法律還規定了托管權的協調。

  根據我國《方案》,省級、市地級政府及其指定的部門或機構均有權提起訴訟。我們認為,在生態環境損害涉及多種環境要素和多部門的職責時,生態環境部門作為賠償權利人指定的部門是較為合理的做法。第一,生態環境部門“統一監督管理”有利于承擔協調者的角色。第二,在生態環境損害修復過程中,第三方機構一般需要接受生態環境部門的監管,生態環境部門作為權利人,有對第三方機構實施監管的抓手,可為生態環境修復順利完成提供保障。

  生態環境損害鑒定評估是確定賠償范圍的前提

  生態環境損害事件的鑒定評估是確定賠償范圍的前提。

  在美國,一般由資源環境的托管人委托專業機構根據污染事件的規模按照一定程序開展。此外,參與評估的主體還包括社會公眾。公眾的意見有助于幫助托管人判斷評估計劃的適當性,同時也可將評估過程中遺漏的影響因素反映給托管人。

  美國自然資源損害的評估過程包括預評估、評估計劃和評估后階段。預評估階段屬于篩選環節,決定是否有進行進一步評估的必要。預評估認為有必要的,則進入評估計劃階段,對損害程度進行評估,確定修復方案。在此階段,托管者需要識別潛在責任方,向其發出實施評估意向的通知,并邀請其參與制定評估計劃。潛在責任方可能被要求全部或部分地執行相關計劃;公眾和潛在責任方也可以審議這一計劃,不過,托管者對計劃內容有最終的決定權。在評估后階段,托管者依據修復和賠償計劃向責任者提交索賠請求??梢?,美國自然資源損害評估過程由行政機關主導。

  由于行政機關在損害評估和修復方面有較為專業的人員、技術和充足的資金力量,且受到公眾監督,相比于法院或原告主導,由行政機關主導損害的評估和修復更為合理?!斗桨浮芬惨?,生態環境損害發生后,賠償權利人指定的部門或機構組織開展生態環境損害調查、鑒定評估、修復方案編制等工作。

  鑒定評估由賠償權利人委托專業機構進行。生態環境損害鑒定評估的主要內容包括:污染或破壞行為調查,污染物性質鑒定,因果關系分析,生態環境損害性質、類型、范圍和程度確定,生態環境損害量化,生態環境恢復方案篩選,生態環境恢復效果評估。

  確定恢復目標、篩選恢復方案也關乎賠償義務人和公眾的利益,《方案》特別對鑒定評估及磋商階段邀請相關專家、賠償義務人和公眾參與磋商,保障公眾知情權做出要求。

  經磋商達成的賠償協議具有合同的法律效力

  在生態環境損害鑒定評估報告出具后,行政機關應當在一定期限內和賠償義務人展開磋商。磋商主體是賠償權利人指定的部門或機構、義務人,但應邀請專家和利益相關的公民、法人和其他組織參與,接受社會監督。達成一致意見的,由賠償權利人指定的部門或機構與義務人簽署生態環境損害賠償協議。

  協議應載明:當事人信息;損害事實、證據及法律依據;協議雙方當事人對鑒定意見、評估報告的意見;履行責任的方式和期限;啟動時間、結束期限;評估方式;違約責任。賠償協議具有合同的法律效力。

  對經磋商達成的賠償協議,可以依照民事訴訟法向人民法院申請司法確認。經司法確認的賠償協議具有生效裁判的效力,即強制執行力。經司法確認的賠償協議,賠償義務人不履行或不完全履行的,賠償權利人指定的部門或機構可向人民法院申請強制執行。人民法院確認無效的,權利人應當在一定期限內重新啟動磋商程序,或者提起生態環境損害賠償民事訴訟。

  賠償金的使用和生態環境損害修復是一體兩面

  賠償金包括經賠償協議、法院生效裁判或調解獲得的生態環境損害賠償金?!斗桨浮芬?,“賠償義務人造成的生態環境損害無法修復的,其賠償資金作為政府非稅收入,全額上繳同級國庫,納入預算管理。”對于可修復的,《方案》并未具體規定。

  地方制定的文件一般要求,生態環境損害賠償資金應由賠償權利人指定的部門或機構按照“依法合規、??顚S?、公開透明、跟蹤問效”原則,主要用于在損害結果發生地開展的生態修復及相關支出。各地通常的做法是,根據不同情況規定資金上繳省級或者同級國庫,納入一般預算管理。賠償權利人指定的部門或機構編制預算,并提出使用申請。

  使用范圍包括:應急處置費用;鑒定評估費用;修復費用;服務功能損失、永久性損失補償費用;訴訟產生費用。資金申請的審核結果、撥款結果、修復過程中款項的使用情況,也應依法公開,接受社會監督,保證資金使用的規范性和透明性。

  生態環境損害修復和賠償金的使用是一體兩面。美國《超級基金法》下,在責任方愿意采取行動和修復措施,而主管機關又同意的場合,這些措施在主管機關的監督下由責任方執行。但立法并未對責任者課以采取此種措施的義務。在責任者不配合的情形下,主管機關不能通過行政命令要求責任方采取行動,而只能自行行動后向責任方索賠。

  我國生態環境修復的發生分為兩種情形。一是義務人根據賠償協議、法院生效裁判或調解修復,二是權利人修復。

  權利人修復是在義務人不配合或情況緊急的情況下發生,如果權利人進行修復的,應當就修復費用向義務人追償。修復過程分為兩個環節,第一是編制修復方案,第二是實施修復方案。修復完成后,應當進行修復評估,評估達到修復目標要求的,應將修復效果評估報告提交賠償權利人指定的部門或機構和賠償義務人。如果修復依據是經司法確認的賠償協議或者法院的生效裁判或調解書,應提交法院,因為此時的修復屬于法院執行的內容。

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